Commentaire de l’article 81 de la loi organique des
communes tel qu’il a été modifié par la loi organique n 2006-48 du 17 juillet
2006.
Introduction :
Nul ne peut nier que l’Etat exerce une plénitude et une exclusivité de
compétence sur son territoire. C’est à l’Etat souverain que revient la
compétence ou la mission de répondre au
service public de l’urbanisme et de l’environnement en tant que un devoir
écologique confié à l’Etat. D’ailleurs, les secteurs de l’urbanisme et de
l’environnement témoignent ainsi du poids qui pèse sur les intervenants publics dans leurs diversités à coté de
l’Etat et ces différentes structures. C’est pour cela l’objectif du
développement durable traduit à ce niveau une hantise de l’Etat de gouverner et
de partager ce développement avec ces citoyens et ses structures. A ce titre,
l’étude de l’administration compétente en matière d’urbanisme et
d’environnement au niveau l’organisation administratif centrale .et
décentralisé.
Dans ce sens il s’agit de l’article
81 de la loi organique des communes tel qu’il a été modifié par la loi
organique n 2006-48 du 17 juillet 2006, qui dispose que « les règlements
communaux ont pour objet d’assurer la tranquillité, la salubrité publique, et
la sauvegarde d’un cadre de sain qui permet l’intégration adéquat du citoyen
dans son environnement, et ils portent notamment sur :
7-les mesures nécessaires à la
préservation de l’esthétique urbaine des
artères, places, routes et espaces publics et privés, dans le respect des
spécificité urbaines, architecturales, historiques et environnementales de la
municipalité. »
D’un point de vue historique, l’action
communale en matière de gestion de l’espace était à l’origine relativement
importante. Il y avait même une sorte d’assimilation entre l’urbanisme et la commune, notait le
professeur tékari dans sa thèse susmentionnée. En effet, les premiers textes
ayant créés des communes e Tunisie ont consacré leur rôle de premier plan dans
ce domaine. Il en a été ainsi, en particulier, du décret du 30 août 1858
portant création de la commune de Tunis et des textes qui l’ont suivi consacrés
à la création d’autres communes comme
par exemple celles de la goulette, de Sousse, de Sfax…Ce sont les textes
relatifs à l’urbanisme qui ont annoncé le transfert de compétences, en matière
de gestion de l’espace, au profit de l’administration centrale.
D’un point de vue pratique, le rôle prépondérant en de l’administration
décentralisée en la matière d’urbanisme et d’environnement à savoir la commune
découle essentiellement de l’intervention considérable
du législateur par la modification de la loi organique des communes en
1995 et en 2006. D’abord en 3 juillet 1995, où l’article 74 nouveau consacre la
notion du cadre de vie sain et ce sont
les règlements municipaux qui sont, désormais, chargés de sauvegarder ce cadre
de vie propice. C’est l’une des premières références directes et express à
l’environnement dans le cadre de la loi de commune ce qui
illustre le caractère légale de la dimension écologique.de même, le législateur
a doté la commune d’une nouvelle commission permanente chargée de l’urbanisme.
Cette modification donne lieu à une seconde réforme promulguée en 2006 avec
l’article 81 de la loi de commune qui a explicitement élargie les compétences
de la police communale par l’intégration de la dimension esthétique dans
l’ordre public. Ces deux réformes permettent de signaler que le législateur
Tunisien a renforcé le rôle de la
commune en la matière d’urbanisme et d’environnement par l’élargissement des compétences de la police
communale et l’épanouissement du domaine d’intervention des règlements
communaux dans l’écologie urbain.
A ce niveau l’idée générale de l’article
81 de la loi des communes, met en relief
le rôle considérable de la police locale qui se manifeste au niveau la
consécration de l’ordre public classique dans ses composantes initiales et la
consécration de l’ordre public
esthétique qui désigne l’une des composantes constitutifs de l’ordre public
moderne ou écologique.
Dans quel mesure peut on limité le
rôle des règlements communaux ou de la police locale dans le contexte de
l’ordre public classique alors que cette notion d’ordre public désigne un
processus d’évolution ce qui favorise l’existence d’un nouveau ordre public à
travers ses composantes à savoir l’écologique et l’esthétique, qui suppose
l’intervention de la police locale en tant que une exigence juridique dont le
but la préservation, la conservation et la protection de ses nouvelles éléments
constitutifs de cet ordre public ?
L’article 81 de la loi de commune
consacre les objectifs des règlements
communaux (partie 1) et l’élargissement du domaine de la police locale (partie
2)
I)
Les
objectifs des règlements communaux : le rôle prépondérant de la police
Le rôle primordial de la police locale se manifeste au niveau la
consécration de l’ordre classique (paragraphe A) et au niveau de la protection de l’environnement et
du cadre de vie (paragraphe B)
A)
La
police locale consacre un ordre public classique :
Notons
dès l’abord que l’ordre public est une notion évolutive. Elle s’adapte avec les
changements et les mutations de chaque époque. Cette notion d’ordre public
classique favorise l’existence de certaines composantes à savoir la
tranquillité, la salubrité publique et la sûreté. D’ailleurs, cette notion
classique a fait l’objet d’une consécration législative dans l’article 81 de la
loi des communes qui dispose que « les
règlements communaux ont pour objet d’assurer
la tranquillité, la salubrité publique et la sauvegarde d’un cadre de
vie sain ». À l’instar de cet article, on peut déduire que la police
locale à travers les règlements communaux assure un ordre public. D’où
l’importance de la police locale en tant que des mesures et des instruments ayant
pour objet la préservation des composantes classiques de l’ordre public. Cette
importance découle essentiellement du caractère légal de ces mesures de police.
D’avantage, les mesures de tendent à garantir la sûreté et la commodité d
passage dans les rues, places, et voies publiques. Elles comprennent un certain
nombre d’actions préventives dont le nettoyage, l’éclairage et l’enlèvement des
encombrements sont les plus cités. En effet, ces mesures de police locale tendent
également à assurer la salubrité et la tranquillité publiques ce qui ne manque
pas d’avoir des répercussions au niveau environnemental. Par ailleurs, la
police locale s’exerce sur les voies publiques qui relèvent de la propriété de la commune. En fait, le code de la route
reconnaît aux autorités communales le droit de prescrire, dans les limites de
leurs pouvoirs et lorsque la sécurité où
l’ordre public l’exigent des
mesures plus rigoureuses seront obligatoirement vissées par le gouverneur. Au
niveau matériel, la police consiste à prendre toute mesure consistant à
empêcher les pollutions et les nuisances de toutes sortes. Parmi les plus
classiques de ces mesures de police, le contrôle sur les établissements
industriels et commerciaux installés dans le périmètre normalement suffisamment
éloigné des lieux d’habitations leurs émanations polluantes ne devant dépasser
un certain seuil fixé.
B)
la
police locale assure la protection de l’environnement et du cadre de vie :
D’abord, la police locale favorise l’intégration
du citoyen dans un environnement sain. Cet objectif a fait l’objet d’une
consécration législative dans l’article 81 de la loi des communes qui dispose
que « les règlements communaux ont pour objet d’assurer la
tranquillité, la salubrité publique et la sauvegarde d’u cadre de vie sain qui
permet l’intégration adéquat du citoyen dans son environnement ». Cette
consécration permet de dégager que la police locale désigne l’une des
manifestations prépondérantes du principe d’intégration qui exige une
interdépendance et même une harmonisation entre le volet environnemental et la
politique urbain. D’ailleurs, la planification urbaine est considérée comme
étant un instrument de protection de l’environnement en prévoyant des mesures
spécifiques inscrites, notamment dans les documents d’urbanisme. Tout de même
ce principe suppose l’intégration adéquat du citoyen dans son environnement qui
traduise l’harmonisation entre la dimension écologique et celle sociale. A ce
niveau, l’intégration de citoyen se manifeste essentiellement par son apport et
de même son participation dans le milieu écologique. Cette affirmation permet
de consacrer le principe de participation et le droit à l’information en tant
que deux manifestations de la démocratie participative. Faut il ajuter d’emblée
que La protection de l’environnement, si
elle est devenue une obligation de l’état, est avant tout un devoir des
citoyens. « Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine
naturel dans lequel il vit ». Pour que ce devoir s’exerce en pratique, les
citoyens doivent, directement ou par leurs groupements être en mesure d’être
informés et de participer aux décisions pouvant exerce une influence sur leur
environnement. «Cette participation est un rapport majeur de la conservation de
l’environnement à la protection des droits de l’homme: par son double aspect
qui apporte à la fois droits et devoirs aux individus, le droit de
l’environnement transforme tout ce domaine en sortant les citoyens d’un statut
passif de bénéficiaires et leur fait partager des responsabilités dans la
gestion des intérêts de la collectivité toute entière».De surcroit, il faudra dans ce cadre donner la possibilité
pour les associations ou les collectivités ou les individus concernés
d'accéder, aux sources administratives d’information et aux dossiers
constituants des problèmes d’Environnement. Tout de même il faudra aussi reconnaître en outre le droit aux associations
pour la protection de l’Environnement de se pourvoir en justice.
Il faut ajouter aussi que le
principe d’intégration du citoyen est intimement lié au droit du citoyen à un
environnement sain qui désigne un sous principe du développement durable et qui
a eu consacré dans l’article premier du CATU ce qui dénote son importance.
D’ailleurs, le droit à un environnement sain a été rattaché à un cadre de vie
favorable à savoir le droit au bien être personnel le droit à la dignité et
même au droit à la vie.
Donc la concrétisation du droit
du citoyen a un environnement sain
dépend l’existence effective des mesures de police locales optimales
afin de réaliser un cadre de vie propice.
A la lumière de cette analyse, on
peut déduire que la police locale désigne une garantie pour la consécration
effective de l’ordre public ainsi que les mesures de polices favorisent de même
l’intégration du citoyen dans son environnement. Reste seulement à signaler que
le rôle de la police locale ne se limite pas dans le cadre de la protection de
l’environnement et celle de l’ordre
public classique puisqu’elle protège aussi l’ordre public moderne.
II)
L’élargissement
du domaine de la police locale : des compétences liées à l’ordre public
esthétique
L’élargissement du domaine de la police locale se traduit au niveau
la consécration de l’ordre public (paragraphe A) et au niveau les politiques
locales par l’existence de certaines spécificités (paragraphe B).
A)
L’ordre
public esthétique est l’une des composantes de l’ordre public moderne
La composante esthétique désigne un
élément constitutif de l’ordre public écologique. Comme tout ordre public,
l’ordre esthétique dépend d’une panoplie de mesures de polices ayant pour but
la protection, la préservation de l’esthétique urbaine. Dans ce cas, plusieurs
servitudes consacrées dans les documents de l’urbanisme sont des servitudes
esthétiques justifiées par un ordre public esthétique : la forme de
certaine construction, l’idée de l’harmonisation, le cachet architectural.
D’ailleurs, le cadre du CATU a crée un
conseil consultatif d’urbanisme et d’architecture (l’article 29) chargé de
donner son avis « surtout les questions ayant un rapport avec le cachet
architectural des constructions ». Cette notion d’ordre esthétique a connu
une consécration d’ordre jurisprudentiel puis législative. C’est ainsi que dés 1982 le juge
administratif a eu l’occasion dans une affaire célèbre de considérer
que la composante esthétique fait parti des composantes classiques
(tranquillité, salubrité, sureté). Depuis cette affaire arrêt, il existe bien
un ordre public esthétique qui justifie l’exercice des compétences de polices
au niveau local. A ce niveau que le législateur est intervenu à deux reprises
pour modifier la loi organique des communes d’abord en 1995 puis en 2006. En 23
juillet 1995 d’abord ou l’article 74 nouveau consacre la notion du cadre de vie
sain et ce sont les règlements municipaux qui sont, désormais, chargées de sauvegarder ce cadre de vie sain. C’est
l’une des premières références directes et express à l’environnement dans le
cadre de la vie de la commune. La même année de 1995, le législateur a doté la
commune d’une nouvelle commission permanente chargée de l’urbanisme. Cette
modification a préparée second réforme intervenu en 2006 avec l’article 81 de
la loi de la commune qui a expressément
intégré dans les compétences de la police communale « la protection
de l’esthétique urbaine ». A ce
niveau, l’ordre public esthétique est un objectif de l’ordre public urbain et
celle écologique.
B)
Le rôle des
politiques locales
Les politiques locales se
manifestent à travers certaines spécificités qui sont consacrées par l’article
81 aliéna 7 qui dispose que « ….. Le respect des spécificités urbaines,
architecturales, historiques et environnementales de la municipalité ».
D’où article 81 fait référence à des spécificités
archéologiques architecturales. C'est-à-dire que l’ordre public esthétique
croisse l’ordre public lié à la
protection du patrimoine. D’avantage le CATU a restauré les communes dans leurs
compétences urbanistiques. En effet, il leur a donné compétence pour la
conception et l’élaboration de deux documents prospectifs d’urbanisme, soit le
plan d’aménagement urbain, existant dans les zones communalisées et les règles
de servitudes d’utilisation des sols à l’intérieur des périmètres urbains, et
les plans d’aménagement de détail, ayant le même but mais dans le cadre
restreint du quartier. Faut il ajouter
aussi que dans la législation de 1994, il est certes précisé les pièces
constitutives des plans d’aménagement urbain sont fixées par un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme, mais
surtout, que la procédure complexe, de leur élaboration relève du conseil municipal.
Tout de même, il s’agit ensuite de
l’obligation d’insérer, dans chaque plan d’aménagement urbain et dans chaque
plan d’aménagement de détail, de lieux et d’emplacement devant constituer des
zones vertes. En effet le plan
d’aménagement doit obligatoirement comporter la détermination des emplacements
réservés aux espaces verts, de même qu’il doit déterminer les zones de sites
naturels et les zones culturels et archéologiques.
Certes, ces politiques ne sont pas sans limites :
parmi ces dernières, peuvent figurer le manque de compétences techniques au
sein des services communaux ou encore les moyens financiers toujours limités
des collectivités locales ou encore que les documents élaborés au niveau local
doivent se conformer aux documents élaborés au niveau central.
En tout état de cause la commune favorise des politiques
locales à savoir les plans d’aménagements et les servitudes découlant de son
propre compétence. C’est pour cela la mise en œuvre de ces politiques exige
l’existence effective et salutaire des mesures de polices locales qui sont de
nature à protéger l’ordre public classique et celle esthétique.
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