2éme partie : les outils de mise en œuvre du développement durable

2éme partie : les outils  de mise en œuvre du développement durable

L’objectif du D.D dans sa triple dimension largement consacrée en droit de l’urbanisme et d’environnement et dont se trouve chargé différent structure publique et privé n’est pas facilement traduisible en pratique. A ce titre c’est à travers des principes que le développement se décline : parmi ces principes figurent la planification de prévention de la pollution notamment au milieu urbain (chapitre I).

Par ailleurs, l’urbanisme et l’environnement présentent à la fois un service public qui implique la notion de police administrative servant un ordre public classique et écologique moderne. Ce service public justifie l’adoption des mesures préventives et des mesures répressives d’où l’intérêt d’étudier les sanctions en matière d’urbanisme et d’environnement (chapitre II)

Chapitre premier : la planification de la prévention :

Prévenir c’est impliqué une intervention a priori des autorités compétentes pour éviter la manifestation de la pollution et les dommages. La prévention exige donc une intervention anticipée. C’est ainsi que  le rôle du pouvoir public qui assure la conciliation entre la poursuite de l’activité économique et la protection de l’environnement. Il découle de cette affirmation la concrétisation de la notion d’écologie urbaine. De même le pouvoir public doive planifier cette intervention en amont puisque cette technique préventive se traduise par trois instruments principaux. D’abord par l’étude d’impact sur l’environnement (section 1) et par l’apport d’un document de planification que ce soit réglementaire ou opérationnel (section 2) et  par le permis de bâtir (section 3)

Section 1 : l’étude d’impact sur l’environnement :

L’étude d’impact de l’environnement est construit aussi bien sur des techniques et principes juridiques liées à la préparation du dommage que sur des principes ou des dogmes liées à la prévention par l’autorisation administrative préalable à l’utilisation du sol qui témoigne du rôle de la prévention en la matière. C’est ainsi que le législateur à institué l’étude d’impact sur l’environnement depuis la loi de 2 Août 1988 portant la création sur la ANPE. L’article 5 de cette loi charge l’agence d’une mission de prévention de risque naturel ou industriel (paragraphe 1). L’évolution des textes juridiques relatifs à l’étude d’impact et l’intégration de cette technique dans le CATU (paragraphe 2)

Paragraphe 1 : l’étude d’impact sur l’environnement (EIE) est un instrument de prévention de risque sur l’environnement :

Par application de l’article 5 de la loi de 1988 qui a été adopté par le décret de 13 Mars 1991tel que abrogé par le décret de 11/07/2005 relatif à l’étude d’impact sur l’environnement(EIE) et fixant les catégories d’unités soumises à l’étude d’impact sur l’environnement et les catégories d’unités soumises aux cahiers de charges. Il s’agit de présenter d’abord l’apport de l’EIE en matière de D.D. d’où cette technique de prévention favorise la conciliation entre le développement socio-économique et l’objectif de protection de l’environnement et du développement durable (A) pour s’arrêter, ensuite sur les lacunes et les insuffisances de cet instrument à l’égard du D.D (B).

A : EIE est un instrument du D.D

L’article 1 aliéna 2 du décret de 11juillet 2005 définie l’EIE comme étant « l’étude qui permet d’apprécier, d’évaluer et de mesurer les effets directs et indirects, à court, moyen et long terme de la réalisation de l’unité sur l’environnement et qui doit être présentée à l’agence nationale de protection de l’environnement pour avis avant l’obtention de toutes autorisations administratives relatives à la réalisation de l’unité. ».

Cet article permet de constater le principe de prévention en tant que principe fondateur du D.D. Ce principe est défini comme étant l’un des principes directeurs du droit de l’environnement, il consiste à éviter les atteintes à l’environnement en amant, il implique la mise en œuvre des règles et d’actions pour anticiper toutes atteintes à l’environnement. Ce principe se distingue du principe de précaution en tant que principe selon lequel en cas de risque, de dommage l’absence des certitudes scientifiques ne doit pas servir pour retarder l’adoption des mesures de prévention et de protection (ce principe permet d’étudier et d’évaluer les risques incertains).

Selon le professeur Michel prieur :

Le principe de prévention exige que les atteintes à l’environnement soient prévenues et que leurs conséquences en soient limitées. L’instrument spécifique au droit de l’environnement qui permet cette prévention est l’étude d’impact sur l’environnement.

Tout projet d’ouvrage ou d’activité susceptible, par ses dimensions ou ses incidences sur le milieu naturel, de porter atteinte à l’environnement, doit être précédé d’une étude d’impact qui évalue scientifiquement les effets sur l’environnement.

La lecture de l’article 1 du décret de 11 juillet 2005 qui consacre la définition de l’EIE et qui est complété par d’autres articles notamment l’article 6 et 11, permet de dégager une panoplie d’indices qui confirme l’apport de l’EIE au D.D.

« Avant » (consacré dans l’article 1 du décret de 2005) : cette étude intervient en amont de la prise de décision relative au projet ou unité. En effet, l’analyse des effets  du projet contient une évaluation, une mesure préalable qui conditionne l’avis de la ANPE d’abord et la décision de l’autorité administrative compétente ensuite.

Cette analyse préalable concerne des effets et des incidences diverses qui confirme le lien avec le D.D. ce dernier exige que  l’analyse concerne à la fois les effets directs prévisibles immédiates et les effets indirects ce qui justifie également le caractère préventif  de cette technique. Par ailleurs, l’évaluation des effets implique une dimension liée au temps et qui répond aux objectifs du D.D. A ce propos Michel prieur témoigne la fonction d’EIE et ses effets :  « Ces études préalables doivent identifier l’ensemble des effets directs et indirects, temporaires ou permanents sur l’environnement, c’est-à-dire sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l’eau, l’air, le climat, le milieu naturel et les équilibres biologiques, la protection des biens et du patrimoine culturel, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l’hygiène et la sécurité, ainsi que sur la santé, depuis 1997. De plus, dans l’étude d’impact, il convient de prévoir les mesures pour supprimer, réduire ou compenser les effets négatifs importants sur l’environnement, d’envisager des solutions alternatives et d’expliquer pourquoi le projet a été retenu.

L’étude d’impact a d’abord un effet pédagogique sur les investisseurs, car elle oblige, avant la réalisation de toute activité, à réfléchir aux effets futurs et à tenir compte des contraintes d’environnement dès le départ. Les études d’impact ont ensuite l’intérêt d’être un outil d’aide à la décision pour les pouvoirs publics fondés à autoriser ou refuser une activité, à approuver ou rejeter un plan ou un programme : elles les éclairent quant aux effets sur l’environnement et aux réactions du public, car elles doivent être rendues publiques. Ainsi, elles doivent mener à de meilleures décisions, qui protègent davantage l’environnement. Pour les projets ayant des effets sur l’environnement d’un autre État, les études d’impact doivent prendre en compte la Convention internationale d’Espoo de 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière. »

Les effets se sont ces impacts qu’il s’agit de prévenir des effets sur l’environnement : l’article 6  du décret consacre quelques éléments et composantes de l’environnement  à savoir  «  les ressource naturelles, les différentes  espèces de la faune et de la flore et les zones bénéficiant d’une protection juridique, notamment les forêts, les zones et les paysages naturels ou historiques… ». Il découle de cet article la consécration des composantes naturelles et culturelles de l’environnement. D’ailleurs, l’environnement objet de la protection doit être analysé d’une façon plus large. 

L’article 1 du décret de 11 juillet 2005 a consacré la notion d’unité qui est définie comme étant « tout équipement ou tout projet industriel, agricole ou commerciale dont l’activité est génératrice de pollution ou de dégradation de l’environnement ». Cette notion d’unité est large puisqu’elle englobe, d’après le décret de 2005 les projets prévus dans l’annexe 1 et 2. Il s’agit d’une annexe qui comporte la liste des unités soumises à l’étude d’impact sur l’environnement et une autre annexe qui fixe la liste des projets soumises aux cahiers des charges. La notion d’unité illustre la diversité des projets agricoles, industriels et touristiques. Ces projets peuvent être publics que privés. Donc on peut constater le champ d’application large et  extensif de cette étude (l’article de Fadel MOSSA TD 4)

«  L’avis de la ANPE » : il est obligatoire, contraignant et opposable aux autorités compétentes. D’où  la suprématie de l’avis accordé par l’ANPE au détriment des autres autorisations administratives  liées aux projets consacrés dans le décret de 2005 l’annexe 1. De même  l’autorité compétente à savoir le ministre chargé  du projet ne peut  pas accorder son autorisation qu’après avoir l’autorisation, le consentement notamment l’avis positive de l’ANPE. Il découle de cette affirmation que un organe infra-ministériel peut bloque un arrêté ministériel ce qui implique le droit de veto confié à l’ANPE. Ce droit de veto est justifiable puisque le législateur  a consacré dans l’article 5 de la loi de 1988 que la réalisation d’une unité dépend de l’autorisation de l’ANPE. D’avantage, l’article 9 du  décret de 2005 distingue deux types de délai d’avis :

-l’ANPE dispose d’un délai de 21 jours ouvrables à compter de la réception de l’étude d’impact sur l’environnement pour les unités énumérés à la catégorie A de l’annexe I.

-l’ANPE dispose d’un délai de 3mois ouvrables pour les unités énumérées à la catégorie B de l’annexe I.

Dans ces deux délais, le silence et l’expiration de ces délais désignent l’accord tacite pour la réalisation de l’unité.

L’article 11 du décret 2005 prévoit la sanction de retirer l’autorisation ou l’avis en cas de non-conformité du projet à l’étude d’impact ou le cahier de charge.

L’EIE et un réel instrument de conciliation entre l’environnement et le D.D. cet instrument assure l’harmonisation entre les différents piliers du D.D. de même l’EIE désigne une technique, une mesure de police dont le but la préservation d’un ordre public écologique. D’ailleurs l’EIE est établi par le maitre d’ouvrage qui doit adopté  des mesures pour supprimer, réduire ou compenser les effets négatifs importants sur l’environnement, d’envisager des solutions alternatives.

On peut constater le caractère contraignant et obligatoire  de cette étude puisque cette technique est opposable au maître de l’ouvrage et à l’administration.  

Enfin, le contrôle auprès l’ANPE à travers l’EIE ne se limite pas à un contrôle préventif car l’ANPE inspecte  un projet en cours de fonctionnement (police d’environnement) et en cas d’infraction les articles 8 et 11 de la loi relative à L’ANPE tel que modifié en 2012 permettent à l’agence de poursuivre le contrevenant (le fautif)   qui risque les sanctions pénales.

Ces avantages liées EIE n’ont pas empêché la doctrine a critiqué cette instrument préventif au regard des objectifs du D.D.

B) Les lacunes de EIE :

Un 1^er constat : la loi n2001-140 du 30 janvier 2001 portant simplification des procédures administratives relatives aux autorisations délivrées par le ministère chargé de l’environnement dans les domaines de sa compétence a introduit une modification majeure sur l’article 5 de la loi 88-91 sur l’ANPE. L’article 5 aliéna 1 nouveau sera ainsi libellé : « la réalisation  des unités industrielles, agricoles  et commerciales est soumise, soit à l’approbation préalable par l’ANPE de l’étude d’impact négatif éventuel sur l’environnement (on notera le contresens de cette rédaction), soit à l’engagement du promoteur de l’unité d’appliquer les prescriptions d’un cahier des charges qui sera approuvé par arrêté du ministre chargé de l’environnement, selon le type de l’unité, la  nature de son activité et des risques qu’elle présente pour l’environnement. ».

L’alinéa 2 ajoutera : « les conditions d’application du présent article ainsi que les catégories d’unités  soumises à l’étude d’impact et les catégories  d’unités soumises aux cahiers des charges seront fixés par décret. »

A ce titre, on peut déduire qu’il s’agit de  l’assouplissement du régime de l’EIE. Cette nouveauté consiste ainsi à restreindre le champ des EIE qui ne seront exigées que pour un nombre limité de projets qui restent à définir, les autres projets seront soumis à un régime de cahiers des charges. Cette option peut être diversement appréciée. Elle peut paraître critiquable  mais elle  aussi présenter quelques avantages.

D’un premier point de vue on peut lui reprocher de faire l’amalgame (mélange) entre les préoccupations de simplification administratives et les préoccupations de protection de l’environnement et de faire prévaloir les premières sur les secondes. En effet à l’heure ou le renforcement des mécanismes de préventions des atteintes à l’environnement, dont l’EIE constitue le procédé essentiel, apparaît de plus en plus impératif, on révise le régime à la baisse. Certes les préoccupations de simplifier la vie aux usagers est une option légitime mais elle doit être bien comprise. Si elle doit s’imposer dans plusieurs secteurs et avoir la priorité elle ne doit pas affecter certains secteurs tels que celui de la protection de l’environnement, fonction  qui ne peut être assurés qu’au prix du maintien et de préservation voire du renforcement de certaines procédures telles que, précisément, l’EIE. Ainsi l’exigence de l’EIE doit être renforcé et non pas amoindrie. En effet l’EIE n’est pas une autorisation c’est une sorte d’attestation ou d’agrément qui ne dit pas son nom qui est nécessaire pour l’obtention par le pétitionnaire (ou le maître d’ouvrage) de l’autorisation auprès de l’autorité administrative compétente.

Cependant cette modification de 2001 peut présenter des avantages. Elle peut correspondre aussi à un souci de réalisme et ne sacrifie nullement l’objectif essentiel, à savoir réaménagement du régime   et non pas d’une remise en question. En effet, l’EIE reste exigible mais uniquement pour certaines unités, pour les autres le cahier des charges remplacera l’EIE mais l’ANPE conserve tout de même ses prérogatives aussi bine en amont qu’en aval.

En amont d’abord puisque c’est l’ANPE qui établira les cahiers des charges par types d’unités et à ce niveau c’est un gain pour l’environnement car elle imposera des standards scientifiques sérieux et n’aura plus à subir les aléas des aniciennes études présentées par les pétitionnaires, souvent formelles et approximatives avec tous les problèmes que cela engendre.

L’ANPE conservera aussi en aval ses prérogatives de contrôle et veillera au respect des dispositions des cahiers des charges par le promoteur.

En 2005 : le régime est inversé : la liste concerne les projets soumis à l’EIE d’impact sur l’environnement dans l’annexe 1 et d’autres unités qui sont soumis aux cahiers des charges et une liste concernant les projets dispensés.

La liste 2 contient  les projets soumis à un simple cahier des charges, c'est-à-dire les projets soumis à un engagement de maître d’ouvrage sous forme du contrat qui varie selon le type de l’activité et la nature et les risques qu’elles présentent sur l’environnement. Ces cahiers des charges types prévus par arrêté du ministère chargé de l’environnement.

Ce document moins contraignant il est plus simple et  moins protecteur. Ce pendant même la catégorie d’unité soumise à un cahier des charge doit respecter l’ensemble des conditions environnementales. Ainsi, d’après l’article 3 du décret de 2005, le cahier de charge fixe les mesures environnementales que le maître de l’ouvrage doit respecter. D’où le pétitionnaire doit respecter la vocation de la zone. Enfin, la sanction est la même d’après l’article 11 du décret de 2005 : le non respect du cahier des charges tout comme le non respect de l’EIE, entraine d l’autorisation par l’ANPE.

Le décret de 2005 souffre d’une seconde lacune liée à l’adoption de l’implication du citoyen concerné par le projet à travers la procédure démocratique de l’enquête public qui permet aux citoyens de présenter son opposition ces suggestions par rapport au projet. Cependant, le régime de l’EIE dans la loi relative à la protection des terres agricoles en tant que régime spéciale qui régit cette technique préventive, consacre la transmission par le ministre de l’Agriculture, après étude, du dossier à la commission régionale qui diligente une enquête publique (manifestation des mesures antérieures qui désignent les outils de la démocratie participatives) après publicité en mettant les pièces à la disposition des citoyens pour d’éventuelles observations. Il s’agit là d’une application du principe de la participation des citoyens au processus de l’EIE qui est absent dans le régime général (le décret de 2005 et la loi  de 1988). Tout de même d’autres juridiques qui consacrent l’étude d’impact sur l’environnement fait référence à l’enquête public ; il s’agit en effet de la législation relative aux établissements classés dangereux, incommode, insalubre). Ces établissements encadrés par le code du travail de 1966 peuvent être   gênants soit pour le personnel qui travail, soit pour les voisinages, soit les agricultures. C’est pour cette raison que les établissements les plus dangereux, il est nécessaire de les éloignés du centre urbain.

Le décret de 9 /10/2006 qui abrogé 1968 qui est relatif aux procédures d’ouverture et d’exploitation des établissements, conditionne l’ouverture  de ces établissements à l’autorisation administrative préalable    de ministre de l’industrie. Le dossier préparé par pétitionnaire doit comporter une EIE approuvée par l’ANPE. Cette demande d’autorisation donne lieu à une enquête publique ce qui traduise la démocratie participative du citoyen dans le débat public.   

Au-delà du contexte juridique la pratique de l’EIE permet de constater l’insuffisance de cette technique préventive puisqu’il s’agit des projets autorisés malgré leur caractère polluant.

Aujourd’hui la modification, l’abrogation et la refonte de la réglementation relative aux études d’impact, l’ordre de jours. Ce projet de modification est particulièrement adopté à l’évolution attendue du cadre juridique Tunisien para rapport à la promulgation d’un code de l’environnement qui pose parmi les principes, les dogmes directeurs du droit de l’environnement  à savoir le principe de précaution (étude d’un risque incertain), le principe de prévention (étude d’impact), le principe pollueur payeur et de droit à l’information.

Paragraphe 2 : l’intégration de l’étude d’impact de l’environnement dans le CATU :

A)  La consécration de l’étude d’impact de l’environnement pour le D.D dans Article 11 et 11 bis :

L’article 1 du CATU fixe parmi les objectifs du code  l’objectif du D. D et le droit de citoyen à un environnement sain afin de favoriser l’intégration adéquat de l’individu dans un milieu propice. (Article 81 relative  à la commune). Cet objectif sera consacré dans plusieurs articles du code, parmi ces articles il s’agit de l’article 11 du CATU. Ce dernier concerne les projets « d’aménagement, d’équipement et d’implantation d’ouvrage ». C’est-à-dire les projets urbains qui visent des objectifs économiques et sociaux. Ces projets peuvent affectés par leur taille et leur impact l’environnement. C’est pour cette raison et dans un objectif de conciliation entre le volet ou le plier économique et celle environnemental que le CATU  consacre dans l’article 11 le principe de prévention des impacts négatifs, pervers sur l’environnement à travers la technique «l’étude préalable d’impact ». Cette nouveauté du CATU est saluée. En effet cet article assure la continuité et la durabilité du développement sans nuire à l’environnement en tant un élément constitutif et fondateur du D.D.  D’ailleurs, l’aliéna 3 de l’article 11 conditionne l’accord final de la réalisation du projet par l’approbation de l’étude d’impact. D’où l’avis « par le ministre chargé de l’Etat et de l’aménagement du territoire » (les deux ministères sont fusionnés à l’époque). L’article 11 ne cite pas l’ANPE qui a le droit de Véto puisque les autorités compétentes ne peuvent délivrer l’autorisation pour la réalisation de toute unité   qu’après avoir constaté que l’ANPE ne s’oppose pas à sa réalisation. Il découle de cette affirmation que cette agence de protection peut bloquer la décision du ministre concernant l’autorisation de la réalisation d’un projet.

 L’étude d’impact est un instrument préventif et contraignant. Vu le caractère préalable et obligatoire de cette étude, le législateur dans l’article 11 du CATU confie à l’autorité compétente, dans le cadre d’une étude d’impact négative,  la possibilité de «  proposer toutes actions ou modifications du projet » afin d’éviter les atteintes au milieu ce qui illustre et témoigne le rapport de conciliation entre le volet économique et celle de l’environnement.

Les rectifications proposées par les services de l’environnement doivent faire l’objet d’un accord  avec le ministre compétent dont relève le projet. A défaut d’un accord, c’est le CIAT (article 3 du CATU) qui joue le rôle d’arbitre  pour trancher le conflit entre l’ANPE et le ministre chargé du projet.

Pour compléter ce dispositif, le législateur est intervenu  lors de la modification du CATU en 2003 en ajoutant un article 11 bis et un article 5 bis relatif à l’implantation de grandes surfaces commerciales.

D’ailleurs, l’article 11 bis consacre également principe de prévention en soumettant cette implantation  à une étude d’impact sur l’environnement doublée d’une étude d’impact économique et sociale.  Il s’agit dans ce cadre d’une étude d’impact « stratégique ». C’est-à-dire que l’évolution du projet va concerner tous les aspects économiques, sociaux et environnementaux.

L’article 11 bis désigne un texte spécifique par rapport de l’article  11 du CATU. C’est ainsi que ce document global répondre à une dimension globale, stratégique, prospective. Elle répondrait mieux que l’étude d’impact « classique » (décret du 2005) à l’objectif  du D.D.

L’étude d’impact stratégique consacrée dans l’article 11 bis du CATU désigne un instrument efficace et salutaire pour la réalisation du D.D. ce pendant, cet apport est resté théorique. (B)

B)   L’inefficacité de l’article 11et 11 bis :

L’apport de l’article 11 est resté théorique, l’aliéna 2 de l’article fait référence  à un décret d’application qui fixera les  conditions d’application de l’aliéna 1 concernant le contenu de l’étude d’impact et la liste du projet urbains. Mais ce décret n’a eu le jour.

Une question qui suppose, le décret en vigueur de 2005 relative à l’étude d’impact peut il considéré comme étant un décret d’application ?

La réponse à cette question ne peut être que nuancé :

C’est vrai que parmi les catégories citées à l’annexe 1 et 2, il y a certains  projets urbains tels que le projet d’aménagement d’une zone industrielle ou projet d’aménagement touristique. Dans ce cas il est possible de faire l’étude d’impact correspondant tel que prévu au décret du 11 juillet de 2005, or les autorités compétentes pour approuver l’étude d’impact sont différents selon l’article 11 et le décret de 2005. Ce décret charge l’ANPE, l’article 11 charge le ministre de l’environnement et l’aménagement du territoire qui ce sont  séparé aujourd’hui (le ministre de l’environnement et le ministre de l’équipement).

Au-delà des changements ministériels, d’autres résultats militent en faveur de l’idée que le décret de 2005 ne peut pas être le texte d’application de l’article 11 du CATU. D’abord seul quelques projets urbains sont existés dans les annexes du décret de 2005. En effet, l’article 11 faits appelle à plusieurs acteurs publics dans l’approbation du projet à savoir le ministre de l’environnement et d’aménagement, le ministre dont relève le projet  et CIAT).

Une partie de la doctrine trouve portant un lien entre les deux textes notamment le décret 2005 et article 11 du CATU, puisque les visas, les références du décret cités par le CATU. En fin, une autre partie de la doctrine considère que l’étude d’impact de l’article 11 désigne une étude stratégique d’impact qui est plus large te plus globale que l’étude d’impact sur l’environnement l’objet du décret de 2005.

A ce titre, qu’elle s’appelle étude d’impact sur l’environnement ou l’étude stratégique d’impact, l’essentiel est que cette étude soit considérée comme un outil, instrument permettant la planification de l’utilisation de l’espace au milieu urbain. D’ailleurs les projets qui doivent faire l’objet de cette étude d’impact figurent dans le  document de planification urbain à travers «  le plan d’aménagement urbain. C’est un document parmi d’autres documents de planifications qui servent l’objectif de prévention et de consacrer la notion de l’écologie urbain par l’adoption du principe d’intégration.

Section 2 : la planification territoriale et urbaine : instrument de prévention de pollution aux services du D.D

Le sol, l’espace national fait l’objet d’une utilisation multiple à travers l’équipement, la construction, l’aménagement et lotissement. Ses utilisations économiques et sociales ne doivent pas cacher les risques de dégradation de pollution qui peuvent menacer certains espaces. L’aménagement ne doit pas être anarchique ou aléatoire, car il abouti à un sous développement durable. D’où la nécessité de planifier cet aménagement. A ce titre, les documents de planification de l’espace sont mis au service d’un principe de prévention de pollution en milieu urbain. Ces documents prennent en compte le principe d’intégration de l’élément écologique et social dans les projets de planification urbains. Le CATU consacre trois instruments principaux de planification : les schémas directeurs d’aménagement (SDA : paragraphe 1), les plans d’aménagement urbains (PAU : paragraphe 2), les plans d’aménagement de détails (PAD : paragraphe 3) : ces documents sont considérés comme étant des instruments pour la mise en œuvre du développement durable puisque ces plans concrétisent l’intégration du volet écologique et la protection de l’environnement dans les documents urbains. D’où la manifestation de l’écologie urbain par l’existence d’un rapport de conciliation et d’harmonisation entre les trois piliers du D.D.

Paragraphe 1 : les schémas directeurs d’aménagement

C’est une nouveauté du CATU, le planificateur tunisien s’est rendu de compte que l’aménagement doit avoir une vision globale de l’espace. La planification doit être d’abord prospective et si cette planification qui conditionnera les autres documents de planifications. A ce titre l’SDA sont chargés d’après l’article 5 du CATU de :

-fixer les choix et les orientations générales qui concernent l’aménagement des zones ouvertes par ces schémas.

-ces choix doivent répondre à un objectif préventif et d’équilibre : l’article 5 précise que « le SDA doit réaliser un équilibre en développement urbain, les activités agricoles, les autres activités économiques et la protection de l’environnement naturel et culturel » 

-le SDA organise ainsi l’utilisation spatiale de l’espace : il détermine la localisation des équipements, l’organisation des activités, l’emplacement des infrastructures. 

D’après cet article ce type de planification tien compte des objectifs liés au D.D. plus encore, le volet environnement est clairement ou nettement présent à travers le SDA. En effet :

L’article 5 cite parmi les espaces intégrés dans le SDA, les espaces naturels et culturels.

L’article 5 dans son aliéna denier consacre clairement la prise en compte par l’SDA « des risques naturels et les impacts sur l’environnement ». Ce n’est pas une étude d’impact comme la consacre l’article 11 mais c’est une prise en compte préventive du volet environnemental. Pour confirmer, ce principe de prévention  est l’une des pièces constitutives du SDA à savoir le rapport de présentation  de la zone couverte par le SDA dispose que le rapport contient « une analyse de la mesure dans laquelle les orientations d’aménagement sont conformes aux impératifs de préservations de l’environnement et de la durabilité des ressources naturels  (consécration implicite du principe de droits des générations futures et le patrimoine commun) » (voir le décret du 22 décembre 1997 fixant les pièces constitutives du SDA). Par ailleurs, l’objectif de prévention lié au SDA confirme dans la diversité des zones couvertes par le SDA. En effet, l’SDA concerne des échelles spatiales différentes :

*Soit tout l’espace national : c’est le schéma directeur national d’aménagement du territoire.

*Soit des schémas directeurs d’aménagement de grandes agglomérations urbaines (article 6 du CATU). La liste de ces agglomérations urbaines qui nécessitent un SDA a été fixée par le décret du novembre 1998 (le grand Sfax, le grand Tunis, le gouvernorat de Monastir).

 *Le SDA des zones sensibles (article 7 du CATU) a été fixé par le même décret de 1998.

L’article 2 de ce décret définit la zone sensible comme étant « toute zone qui présente des caractéristiques spécifiques ……. Et requière  pour sa protection la mise en œuvre de normes et de procédés d’aménagement prenant en compte ces spécificités ».

Le même décret dresse une liste qui comporte 19 zones sensibles dont 15 sont des zones littorales. Ce type de SDA marque l’intégration du souci écologique en droit de l’urbanisme en accordant un intérêt particulier aux zones fragiles.

*Le SDA des zones restantes : ce sont les zones d’après l’article 8 du CATU, qui sont ni grands agglomérations, ni zones sensibles. Ces zones ne sont pas délimitées. A ce niveau, le CATU se montre désintéressé par rapport à ces zones. De ce fait comment le SDA pourrait remplir les fonctions consacrées dans l’article 5 alors que la zone concerné (restante) n’est pas délimitée ? Cette interrogation mise en doute l’aspect préventif de l’SDA.

Cette division de 3 zones permet de constater que le CATU ne réserve pas aucune place aux zones rurales. Portant l’article 1 du CATU consacre la répartition rationnelle entre les zones urbaines et rurales puisque ces dernières zones exigent une planification préventive alors qu’elles semblent exclus de l’objectif de prévention ce qui  porte atteinte au principe d’intégration.

En fin, l’aspect préventif de l’SDA reste limiter à cause de la valeur juridique de ce document. En effet, puisqu’il s’agit d’un document prospectif et général, l’opposabilité de l’SDA se limite à l’administration et ne concerne pas les tiers notamment le citoyen. D’ailleurs, l’administration est tenue de respecter le contenu de l’SDA et ses orientations lorsqu’elle prépare les autres documents de planifications tels que le PAU (voir l’article 10 et 18). Cette   affirmation permet de dégager le caractère contraignant et obligatoire de ce document face à l’administration urbaine.

Paragraphe 2 : le plan d’aménagement urbain

Contrairement au SDA qui couvre un espace large les PAU couvrent en général l’espace communale. En effet, la loi organique des communes tel que modifiée en 1995 a imposée à chaque commune de se doter d’un PAU. Ce document devient l’instrument de l’urbanisme communal. De même ce document concrétise le principe d’intégration et la notion d’écologie urbaine par la consécration du volet environnementale dans les documents urbains dont le but la protection de l’écologie et la conciliation entre les différents piliers du D.D.

Le PAU est définie par l’article 12 du CATU comme le document qui fixe les règles et les servitudes de l’utilisation du sol. Ce document précise les différentes utilisations su dol, les différentes activités exercées et les voies de circulations. Il distinct les zones constructibles  des zones non-constructibles (zones vertes, terre agricole). Ce document fixe les zones d’habitations, les zones d’activités industrielles et les zones touristiques. Ainsi le PAU prévoit avec une certaine anticipation la planification de l’utilisation de l’espace communal. A ce titre deux caractéristiques permettent au PAU de remplir se rôle préventif.

1) Premier caractéristique : le zonage

Le zonage permet au PAU d’organiser et de planifier l’utilisation de l’espace selon la compatibilité de la nature de l’espace avec le type d’activité prévue. A ce titre le PAU est scindé en zones tells que les zones vertes, les zones agricoles, zones culturelles, zones constructibles etc. ce zonage ou cette technique montre également la prise en compte du volet environnemental pour deux raisons à savoir :

-Parmi les zones citées par le PAU, il existe plusieurs catégories « environnementale »

-Ce zonage permet d’éloigner les activités  polluantes des zones d’habitation et c’est au PAU de planifier l’emplacement ou la localisation  de ces types de zones.

2)Deuxième caractéristique de PAU :

La servitude présente une caractéristique fondatrice  du PAU. Il s’agit soit d’une obligation de faire (construire selon forme donnée), soit d’une obligation de ne pas faire (interdiction de construire sur un terrain agricole ou zone verte), soit une obligation de laisser faire (la fixation d’une ligne électrique(STEG) sur un terrain privé). Le PAU contient deux types de servitudes : il s’agit des servitudes domaniales qui sont liées à l’existence d’un domaine public naturel ou artificiel (servitude du domaine public routier : servitude de visibilité), et d’autres servitudes d’urbanismes tells que les servitudes de densité, les servitudes des emplacements réservés  aux espaces verts, aux places publiques et aux ouvrages.

Les servitudes sont soit des servitudes de couleurs, soit des servitudes, soit des servitudes de hauteurs (zone villa ou zone d’immeuble), soit des servitudes liées aux règles de circulations ou de stationnement ou des règles d’accès.  

Quelque soit le type des servitudes domaniales ou urbaines, de hauteurs ou de couleurs, elles sont obligatoires ce qui dénote le caractère contraignant de ces servitudes ce qui fait du PAU un document opposable à l’administration et au tiers notamment le citoyen.

Pour l’administration : l’autorité compétente tel que la commune ne peut pas délivré un  permis de bâtir ou de construire qui ne respect  le zonage et les servitudes consacrées dans le PAU.

Pour les citoyens : ils sont tenus de respecter le permis de bâtir qui est soumis aux servitudes et aux zonages prévus par le PAU  et en cas de violation ou l’inobservation, le fautif peut subir des sanctions aussi bien administratives tel que l’exemple d’un arrêté de démolition (il s’agit du police local : l’ordre public écologique)  accordé  par le président de la commune ou le gouverneur, ou pénales à savoir l’amende ou emprisonnement. Ainsi l’efficacité du PAU en tant que document préventif apparait au niveau des sanctions pour non respect de son contenu.

En fin, reste seulement à signaler que les projets d’aménagement et d’équipement prévus par le PAU dans  l’article 11 du CATU sont soumis une étude d’impact sur l’environnement.  

Paragraphe 3 : le plan d’aménagement de détail

Ce plan couvre l’échelle territoriale la plus petite par rapport aux deux autres documents. Le PAD couvre généralement la zone d’une rue ou une cité ou quartier. Le PAD est un plan qui encadre les opérations d’aménagement, d’équipement de  rénovation  à l’intérêt d’un périmètre d’intégration foncier (PIF) (article 30). En effet, le PAD détail, détermine les opérations prévues sur le PIF, les activités à exercées  celles interdites. A ce titre, tout comme PAU, le PAD contient des servitudes. D’où son caractère réglementaire (il contient un règlement d’urbanisme). Par ailleurs, le PAD encadre les opérations fonciers c'est-à-dire les immeubles à exproprier, les immeubles à démolir, les immeubles à construire et les immeubles à réhabiliter. D’où les bénéfices de PIF c'est-à-dire les autorités aux profits desquelles un  PIF a été crée. L’Etat, les collectivités publiques locales, les trois agences fonciers et l’agence de rénovation et de réhabilitions  urbain peuvent bénéficier de deux prérogatives : il s’agit de l’expropriation pour l’utilité publique (loi 1976) et la priorité à l’achat.

Ce document de planification est moins soucieux de la prise en compte du volet environnemental que le PAU. A ce titre en remarque l’absence d’une étude d’impact sur l’environnement prévue dans le cadre du PAD. On peut  cependant remarquer un souci écologique dans le cadre du PAD puisque le rapport de présentation du plan analyse l’état de la zone et de son environnement avant la réalisation des programmes prévus et la compatibilité des opérations prévues avec les documents supérieurs tels que PAU et SDA.

Section 3 : le permis de bâtir : outil de prévention

C’est une autorisation administrative préalable à toute construction sur le sol, délivré par le maire dans les zones communales et par  le gouverneur en dehors de ces zones. Son apport préventif c'est-à-dire préventif de la pollution  et de certaines nuisances apparait sur plusieurs niveaux :

-C’est un document préventif car il anticipe l’utilisation du sol par la construction ;

-son champ d’application large et extensif, l’article de 68 au CATU exige ce permis pour toute construction nouvelle et pour tous les travaux de restaurations ou de modifications sur des constructions existantes. (exception : il existe des travaux mineurs exonérés de permis de bâtir par contre  les travaux mineurs relatifs à des  constructions qui existent prés d’un site archéologique et culturel, doivent  soumis à une étude d’impact anticipé.

-au niveau des pièces constitutives du dossier du permis de bâtir : l’arrêté du ministre de l’équipement et l’Habitat et de l’aménagement du territoire 2007 fixe certaines pièces ayant un rapport avec la protection de l’environnement. Parmi ces pièces un plan de situation de l’immeuble qui fixe son emplacement dans le PAU de la zone, un plan de construction établie par architecte qui doit respecter certaines servitudes prévues par le PAU. D’ailleurs, si l’immeuble est situé à limitrophe d’un domaine public l’arrêté de 2007 exige un arrêté d’alignement. De même  si la construction prévue risque de menacer à l’environnement il faut une étude d’impact sur l’environnement (par application au décret du 11 juillet de 2005), un dossier de sécurité approuvé par les services de la protection civile (protection contre explosion, panique).

-le permis de bâtir ne peut être délivré que sur la base du PAU de la zone. En effet, le PAU (zonage et ses servitudes) est opposable au permis de bâtir en violation, infraction du PAU. A ce titre le tribunal administratif a eu l’occasion d’annuler un permis de bâtir pour non respect la commune du PAU.

-En fin le caractère préventif se vérifie au niveau des sanctions prévues par le CATU ou par d’autres textes juridiques spéciaux tels que le code forestier, le code patrimoine, la loi des terres agricoles pour les infractions aux règles de constructions. Il s’agit soit de construction ne respectant pas un permis de bâtir, ou bien une construction son permis de bâtir. A ce niveau ne nous situons au niveau des sanctions administratives et pénales prévues par le droit de l’urbanisme.